La tutela del cittadino contro l’inerzia della PA
L’inerzia della Pubblica Amministrazione costituisce una delle principali criticità del sistema amministrativo italiano.
Quando la PA non risponde alle istanze del cittadino o dell’impresa, si genera una situazione di incertezza giuridica che lede non solo l’interesse individuale al buon esito della richiesta, ma anche il principio costituzionale di buon andamento e imparzialità sancito dall’art. 97 della Costituzione.
Per contrastare questo fenomeno, l’ordinamento ha predisposto uno specifico strumento di tutela: il ricorso avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione. Si tratta di un rimedio giurisdizionale che consente al cittadino di ottenere una pronuncia giudiziale volta a far accertare e dichiarare l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione e a ordinarne la conclusione del procedimento.
- Il silenzio della Pubblica Amministrazione: definizione e natura giuridica
Il silenzio amministrativo si verifica quando la Pubblica Amministrazione non adotta alcun provvedimento entro il termine stabilito dalla legge o dai regolamenti interni.
Non sempre, però, l’inerzia ha lo stesso valore giuridico: la legge distingue diverse ipotesi, ognuna con effetti differenti per il cittadino.
- a) Silenzio-assenso
Il silenzio-assenso è la forma più favorevole per il privato. In base a questa figura, la mancata risposta dell’amministrazione equivale a un accoglimento implicito dell’istanza.
È una tecnica di semplificazione introdotta per evitare che il ritardo della PA paralizzi l’iniziativa dei cittadini o delle imprese, soprattutto nei procedimenti autorizzativi o edilizi.
- b) Silenzio-rigetto (o silenzio-rifiuto)
Diversa è la figura del silenzio-rigetto, che si configura quando la legge attribuisce alla mancata risposta il valore di diniego tacito.
In tal caso, il silenzio si considera come un provvedimento negativo, impugnabile davanti al giudice amministrativo o tributario.
La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 21132 del 19 luglio 2023 (Sez. V), ha precisato che tale istituto ha natura sussidiaria e residuale: può essere utilizzato solo in assenza di un provvedimento espresso e non può sostituirsi ai rimedi ordinari quando l’Amministrazione abbia già adottato un atto formale.
- c) Silenzio-inadempimento
Infine, il silenzio-inadempimento si configura quando la PA rimane inattiva pur essendo tenuta a concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
È questa l’ipotesi tipica in cui il cittadino può proporre ricorso al TAR per l’accertamento dell’obbligo di provvedere.
La giurisprudenza amministrativa ha costantemente ribadito che il silenzio-inadempimento viola l’obbligo di conclusione del procedimento previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990, e rappresenta un comportamento illegittimo sanzionabile dal giudice.
- Il ricorso contro il silenzio: funzione e limiti
Il ricorso avverso il silenzio non ha lo scopo di ottenere un provvedimento favorevole nel merito, ma di costringere la PA a pronunciarsi.
Il giudice amministrativo, accertata l’illegittimità dell’inerzia, ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine determinato, che di regola non supera i trenta giorni.
Si tratta, quindi, di una tutela volta a garantire l’efficienza e la trasparenza dell’azione amministrativa, piuttosto che a sostituire la valutazione discrezionale dell’ente pubblico.
Come chiarito dalla Cassazione (Sez. V, sentenza n. 21132/2023), il ricorso per silenzio-rifiuto non può essere utilizzato in modo strumentale o anticipato.
Esso è ammissibile solo quando:
- l’Amministrazione non ha adottato alcun provvedimento;
- il termine legale per la conclusione del procedimento è spirato;
- non sussiste un rimedio alternativo di tutela giurisdizionale.
- L’onere della prova e la valutazione del giudice
Nel giudizio contro il silenzio, spetta al privato dimostrare la fondatezza dell’istanza originaria.
Questo principio è stato ribadito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 42 del 22 marzo 2023, in tema di sanatoria edilizia: il giudice deve verificare se il cittadino abbia fornito “prova piena della doppia conformità” dell’opera, e solo in presenza di tale dimostrazione può ordinare alla PA di pronunciarsi in senso favorevole.
In tal senso, la Corte ha evidenziato che il ricorso per silenzio non può essere utilizzato come strumento surrogatorio di un’azione di merito: il giudice non sostituisce la decisione della PA, ma ne accerta il dovere di concludere il procedimento in tempi certi e trasparenti.
- I termini per la formazione e l’impugnazione del silenzio
Un profilo essenziale riguarda i tempi di formazione del silenzio e i termini per proporre ricorso.
- a) Quando si forma il silenzio
In materia amministrativa generale, il termine ordinario di conclusione del procedimento è di 30 giorni, salvo diversa previsione di legge o regolamento.
Nel settore tributario, il silenzio-rifiuto si forma dopo 90 giorni dalla presentazione dell’istanza.
Lo ha ribadito la Cassazione civile, Sez. V, n. 17252 del 15 giugno 2023 e, in precedenza, la sentenza n. 8344 del 29 aprile 2020.
- b) Termini di impugnazione
Se la PA emette un provvedimento espresso di diniego, il termine per impugnarlo è di 60 giorni dalla notifica (art. 21, comma 1, del D.Lgs. 546/1992).
[Cass. Civ., Sez. 5, n. 37016 del 16 dicembre 2022]
Se invece il cittadino intende agire contro il silenzio-rifiuto, non vi è un termine decadenziale breve: il ricorso è esperibile entro il termine ordinario di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 c.c.
[Cass. Civ., Sez. 6, n. 30083 del 26 ottobre 2021]
- Il diniego espresso successivo alla formazione del silenzio
Può accadere che, dopo la formazione del silenzio, la PA adotti un provvedimento espresso di rigetto.
In questo caso, la Cassazione (Sez. V, sentenza n. 20837 del 18 luglio 2023) ha chiarito che il nuovo atto riapre un autonomo termine di 60 giorni per l’impugnazione.
Di conseguenza, il ricorso proposto contro il silenzio successivamente all’emissione del provvedimento espresso diventa inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la posizione del cittadino è ormai regolata da un atto formale.
- Indennizzo per il mero ritardo della Pubblica Amministrazione
Oltre alla tutela giurisdizionale, il cittadino dispone di un strumento risarcitorio di natura amministrativa: l’indennizzo per il mero ritardo.
L’art. 28 del D.L. 69/2013 (cd. “Decreto del Fare”) prevede che, in caso di mancato rispetto dei termini procedimentali, spetti al privato un indennizzo di 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino a un massimo di 2.000 euro.
Tale diritto può essere esercitato solo se il cittadino, entro 20 giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, attiva il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9-bis, della legge n. 241/1990.
Si tratta, dunque, di una forma di tutela rapida e deflattiva, volta a responsabilizzare le amministrazioni e a evitare l’abuso del contenzioso.
- Il valore costituzionale del tempo e della certezza giuridica
Negli ultimi anni, la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione hanno posto al centro del dibattito il valore del tempo come elemento strutturale del diritto amministrativo.
La durata dei procedimenti, infatti, non è un dettaglio organizzativo, ma un indice di qualità dell’azione pubblica e di rispetto della fiducia dei cittadini.
Come sottolineato dalla Cassazione nella sentenza n. 37016 del 16 dicembre 2022, la certezza dei tempi di risposta costituisce parte integrante del diritto alla buona amministrazione, principio che trova fondamento non solo nell’art. 97 della Costituzione, ma anche nell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
- Conclusioni: il ricorso contro il silenzio come strumento di garanzia democratica
Il ricorso avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione non è soltanto un rimedio tecnico, ma un presidio di legalità e di fiducia.
Esso garantisce al cittadino la possibilità di ottenere una risposta, riaffermando il principio che la Pubblica Amministrazione non può rimanere inerte di fronte a una domanda legittima.
Il rispetto dei termini, la trasparenza dei procedimenti e la responsabilità per l’inerzia non sono meri adempimenti formali, ma rappresentano la concreta attuazione del principio costituzionale di buon andamento.
Per approfondire le tematiche relative al ricorso avverso il silenzio della PA, e conoscere altri strumenti di tutela amministrativa e tributaria, è possibile visitare le pagine dedicate sul sito dello Studio Legale Avvocati Roma:
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Non lasciare che l’inerzia della Pubblica Amministrazione pregiudichi i tuoi diritti: informati, verifica i tuoi termini e scegli la tutela giuridica più adeguata.
Avv. Sarah Berducci
❓“Molti cittadini stranieri cercano su Google come comportarsi quando la Pubblica Amministrazione non risponde alle loro richieste: permesso di soggiorno, cittadinanza, appuntamenti in Prefettura o decreto flussi. In questa sezione rispondiamo alle domande più frequenti con un linguaggio semplice e chiaro.”
1. PERMESSO DI SOGGIORNO – RITARDI QUESTURA / SILENZIO PA
Q1 – “È configurabile il silenzio-inadempimento della Questura quando la domanda di rinnovo del permesso di soggiorno non viene definita entro i termini della L. 241/1990?”
Risposta:
Sì. Il mancato rilascio o rinnovo del permesso oltre i termini previsti dalla L. 241/1990 integra silenzio-inadempimento, perché la Questura ha l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. L’inerzia è giuridicamente rilevante e può essere contestata tramite ricorso al TAR per ottenere l’ordine di provvedere.
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Q2 – “Quali rimedi giurisdizionali ha lo straniero se la Questura rimane inerte per mesi sulla pratica di permesso di soggiorno per motivi familiari/lavoro/protezione?”
Risposta:
Il rimedio principale è il ricorso al TAR avverso il silenzio, che permette di ottenere un ordine giudiziale alla Questura affinché concluda il procedimento entro un termine. È inoltre possibile attivare il potere sostitutivo interno all’amministrazione ai sensi dell’art. 2, co. 9-bis, L. 241/1990.
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Q3 – “Il silenzio dell’amministrazione sulla richiesta di rinnovo del permesso può essere interpretato come silenzio-rigetto? Quali sono le differenze alla luce della Cass. 21132/2023?”
Risposta:
No. Nel procedimento per il permesso di soggiorno il silenzio non ha valore di rigetto automatico. La Cass. n. 21132/2023 chiarisce che il silenzio-rigetto è istituto residuale e non applicabile quando la legge richiede un provvedimento espresso, come in materia di immigrazione.
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Q4 – “Si applica l’indennizzo per mero ritardo (art. 28 D.L. 69/2013) ai procedimenti sul permesso di soggiorno?”
Risposta:
In linea teorica sì, purché il privato attivi nei tempi prescritti il potere sostitutivo entro 20 giorni dalla scadenza del termine. Tuttavia, nella prassi amministrativa l’indennizzo in materia di immigrazione è applicato in modo limitato.
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Q5 – “Entro quanto tempo la Questura deve concludere il procedimento di rilascio/rinnovo del permesso e quando scatta la possibilità di ricorso al TAR per obbligo a provvedere?”
Risposta:
Il termine ordinario è quello previsto dalla L. 241/1990 (30 giorni), salvo tempi tecnici aggiuntivi. Decorso inutilmente tale termine, si configura inerzia e il cittadino può proporre ricorso al TAR per far accertare l’obbligo dell’amministrazione di provvedere.
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2. DOMANDA DI CITTADINANZA – RITARDI MINISTERO DELL’INTERNO
Q1 – “Come si configura il silenzio-inadempimento nelle domande di cittadinanza ex art. 9 L. 91/1992 dopo la scadenza dei 24/36 mesi?”
Risposta:
Trascorso il termine massimo (24 o 36 mesi a seconda del regime applicabile), il silenzio dell’amministrazione costituisce silenzio-inadempimento. Lo straniero può richiedere al TAR di dichiarare l’illegittimità del ritardo e ordinare al Ministero di concludere il procedimento.
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Q2 – “Il ricorso per silenzio può essere attivato contro il Ministero dell’Interno quando il procedimento di cittadinanza è fermo oltre il termine legale?”
Risposta:
Sì. Il ricorso avverso il silenzio è ammissibile quando è decorso il termine stabilito dalla legge e il Ministero non ha adottato un provvedimento espresso.
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Q3 – “La giurisprudenza del TAR ammette il ricorso avverso il silenzio per costringere l’amministrazione a concludere l’istruttoria di cittadinanza?”
Risposta:
La giurisprudenza amministrativa è costante nel riconoscere l’ammissibilità del ricorso, sottolineando il dovere dell’amministrazione di rispettare i termini e concludere il procedimento.
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Q4 – “È possibile attivare il potere sostitutivo e richiedere l’indennizzo per ritardo se il procedimento di cittadinanza supera i termini di legge?”
Risposta:
Sì, purché l’interessato attivi formalmente il potere sostitutivo entro 20 giorni dal superamento del termine. L’indennizzo, tuttavia, è subordinato alla regolarità di tale attivazione.
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Q5 – “Il successivo provvedimento espresso del Ministero rende inammissibile il ricorso già proposto contro il silenzio? (Cass. 20837/2023)”
Risposta:
Sì. Quando l’amministrazione emette un provvedimento successivo alla formazione del silenzio, il ricorso diventa improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, come chiarito da Cass. 20837/2023.
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3. RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE – RITARDI SUI / QUESTURA
Q1 – “La mancata risposta dello Sportello Unico sulla richiesta di nulla osta al ricongiungimento integra silenzio-inadempimento?”
Risposta:
Sì. Anche nel ricongiungimento familiare la PA ha l’obbligo di provvedere con un atto espresso. L’inerzia configura silenzio-inadempimento.
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Q2 – “Qual è il termine per la conclusione del procedimento di ricongiungimento e quando lo straniero può agire al TAR?”
Risposta:
Il termine ordinario è di 90 giorni. Decorso inutilmente, è possibile ricorrere al TAR per ottenere una pronuncia che obblighi l’amministrazione a concludere il procedimento.
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Q3 – “Il silenzio sul ricongiungimento può essere qualificato come silenzio-assenso? In quali casi è escluso?”
Risposta:
No. Nei procedimenti in materia di immigrazione non opera il silenzio-assenso, poiché la legge richiede un provvedimento espresso e raggiungimento di specifici requisiti.
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Q4 – “Qual è l’onere della prova nel ricorso per silenzio contro lo Sportello Unico? Come si applica la Corte Cost. n. 42/2023?”
Risposta:
L’onere è del privato, che deve dimostrare la fondatezza dell’istanza. La Corte Cost. 42/2023 ribadisce che il giudice verifica i presupposti del diritto richiesto; non può sostituirsi alla PA, ma solo ordinare di provvedere.
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Q5 – “Il ritardo nell’emissione del nulla osta può dare luogo a indennizzo amministrativo per mero ritardo?”
Risposta:
Solo se viene attivato il potere sostitutivo nei termini di legge. In assenza, l’indennizzo non matura.
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4. CONTRATTO DI SOGGIORNO – APPUNTAMENTO PREFETTURA (DECRETO FLUSSI)
Q1 – “Il ritardo della Prefettura nel fissare l’appuntamento per la firma del contratto di soggiorno integra silenzio-inadempimento ai sensi dell’art. 2 L. 241/1990?”
Risposta:
Sì. L’inerzia configurabile nella mancata convocazione integra silenzio-inadempimento, perché la Prefettura ha obbligo di concludere il procedimento del decreto flussi entro i termini.
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Q2 – “È possibile proporre ricorso al TAR per obbligare la Prefettura a concludere il procedimento di emersione o decreto flussi?”
Risposta:
Sì. Il ricorso per silenzio è lo strumento ordinario per ottenere l’ordine giudiziale di provvedere.
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Q3 – “Quali effetti ha il silenzio amministrativo nei procedimenti relativi al decreto flussi? Può costituire diniego tacito?”
Risposta:
No. Nei procedimenti del decreto flussi serve un atto espresso: il silenzio non costituisce diniego tacito.
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Q4 – “Il silenzio successivo alla presentazione della documentazione per il contratto di soggiorno può essere impugnato entro il termine di prescrizione decennale (Cass. 30083/2021)?”
Risposta:
Sì. Per il silenzio-rifiuto (nei casi in cui applicabile) non esiste termine decadenziale breve, ma si applica la prescrizione decennale, come stabilito dalla Cass. 30083/2021.
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Q5 – “La successiva convocazione tardiva in Prefettura rende improcedibile il ricorso per silenzio già presentato (Cass. 20837/2023)?”
Risposta:
Sì. Se l’amministrazione emette un atto successivo (la convocazione), il ricorso perde di interesse e diventa improcedibile, secondo il principio affermato dalla Cass. 20837/2023.
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